本案启示：进行工程建设必须具备土地使用许可证，否则可能导致没收的严重后果。由于建筑物的造价往往都非常昂贵，这就使没收处罚比一般的金钱处罚更加严厉。

    本案涉及原告（上诉人）在申请建设许可证过程中土地使用权的取得是否合法的问题。

    本案争议的焦点在于张乙申请时是否采用了欺骗手段。在审查是否构成欺骗时，集中于下列事实的认定：一、张乙申请建房用地是否以集体的名义进而掩盖幼儿园的个体性质；二、申请建房用地是否以幼儿园的名义而实际建造私人住宅；三、申请建房用地是否以稠城镇学前教育幼儿班的名义而实际使用单位是希星幼儿园。

    对于上述事实，其一、从整个申请过程看，张乙一开始就以该个体幼儿班名义申请批地建园，并在多次报告中写明个人办学，要求破格审批，各级领导对幼儿园的性质也是清楚的，不存在捏造事实、隐瞒真象等欺骗行为。

    其二、张乙建造房屋实际是作为幼儿园使用的，并且已经招收幼儿入园开展工作，二审法院认定张乙申请建房用地没有改变用途，因此也不构成欺骗。

    但被告人辩称所建房屋并不是按幼儿园教育用房结构建造而按家庭用房建造，且幼儿班在作出处罚前已停办，原告所造实为家庭用房。该事实在一审和二审过程中均没有做明确说明。

    评析人认为，该事实是很重要的，如果幼儿班停办是整个幼儿工作停止了，所建房屋没有作为幼儿教育的场所，而是作为家庭住宅，则该建房用地的使用用途已经改变。这就要考虑申请建房用地是否属于欺骗，即使幼儿园停办有正当理由，法院也要考虑支持土地管理部门收回土地使用权；如果是原告将幼儿班工作转移到新建的房屋，则正好表明建房用地没有改变用途，即使没有向工商管理部门申请变更执照，也不能认定有欺骗行为。

    其三、以稠城镇学前教育幼儿班的名义进行申请，而后以希星幼儿园的名义招收幼儿，只是名称有所改变，并没有实质内容的变化。从案件事实看是张乙准备更改幼儿园名称，没有办理变更登记就使用新名字，只是当事人的疏忽，不能认定是欺骗行为。本案争议的发生主要是因为土地管理部门在审批时，将“个体”幼儿园误认为是“集体”幼儿园造成，但造成这一错误的原因是土地管理部门的工作疏忽造成，而不是张乙申请有欺骗行为造成。不能将行政机关自己工作失误的责任转嫁给行政行为相对人。

    “个体”幼儿园是否可以取得划拨土地使用权也是本案的一个很重要的问题。《中华人民共和国土地管理法》在第四十一条规定城镇非农业户口居民建住宅经批准可以使用集体所有土地，但对私营企业需要使用土地没有规定，而《浙江省土地管理法实施办法》第四十五条规定，农民自理口粮进城经商、务工、办服务业的，经向城镇政府申请、审核同意后，按照本办法第二十二条征用土地规定的审批权限办理。比照上述法规，城镇居民创办个体企业需使用集体土地并不是法律、法规禁止的。

    在此之前，义乌市人民政府就在《关于贯彻执行（浙江省土地管理法实施办法）的若干规定》第二十四、二十五条中规定了农村和城镇务工、经商、办服务业需要建设用地的，凭县主管部门的认可和营业执照，经批准可获得一定数量的土地。该市和稠城镇联合下发的义稠政（1986）64号《关于务工、经商专业户进城建房的暂行规定的报告》也对此作了相应的规定。在具体做法上还有变更的情况，如个体企业需要使用较多土地的，由村委会报请立项，办理手续，然后分拨给个体企业使用。

    本案当事人的资格问题。本案行政处罚的处罚对象是张甲或张甲户。这是不适当的。从全部申请批地建房的过程来看，均系张乙所为，同张甲关系不大，处罚决定中对张甲进行处罚明显不当。将张甲户作为处罚对象也不合适。“户”的概念本身就比较复杂，户并不是一个经济实体，户口本中的成员并不一定有共同的权利义务关系。

    将“户”作为处罚对象容易使与本案没有关系的人受到处罚。土地管理局和二审法院审理本案时对这个问题参考了经浙江省委、省人民政府同意实施的，1989年12月29日在义乌市实行的《中共义乌市委、义乌市人民政府关于党的干部在稠城镇违法违章违纪营建私房问题的处理决定》。其中第十二条规定：党政干部子女或者家属建、购房的，一律按建、购时立户的在册人口为准，凡属同一户口册的，应视为干部建、购房。第十七条规定，企事业单位干部。城镇职工，比照本规定执行。

    我们认为，虽然在同一户口册上立户，但是，张甲、张乙均系成年人，是完全行为能力人，只能对各自的行为承担责任。

    没有理由要求张甲因其父张乙的所作所为而受罚，这在法理上是说不通的。7《中共义乌市委、义乌市人民政府关于党的干部在稠城镇违法违章违纪营建私房问题的处理决定》既不属地方法规，也不够规章级别的一般规范性文件，作出这种有“株连”味道的规定显然是违法的。法院虽不能直接将其撤销，但是完全可以不予适用。

    总之，无论是直接将张甲作为处罚对象，还是笼统地以“张甲户”作为处罚对象，从而将与行为无关的张甲纳入处罚对象的做法都是违反法律的，二审虽然撤销了违法的处罚决定，但对于上诉人一直提出的“处罚主体不合理”的理由未予理睬，没有作出令人信服的说明是很可惜的。

    【案例】

    原告（上诉人）：张甲。

    被告（被上诉人）：义乌市土地管理局。

    第三人（上诉人）：张乙，系张甲之父。

    一审诉辩主张

    1．被诉具体行政行为：1991年10月

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